借鑒土地掛牌出讓 完善油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)價(jià)規(guī)則
發(fā)表時(shí)間 :2023-06-08 來(lái)源：中國(guó)礦業(yè)網(wǎng)
我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓探索實(shí)踐成效明顯
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在推行油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓方面，經(jīng)過(guò)不斷探索實(shí)踐，取得了較為明顯的成效。
一是我國(guó)油氣資源市場(chǎng)化配置體制機(jī)制基本建立，形成了以“出讓+登記”的合同管理方式和以“價(jià)+率”（探礦權(quán)出讓收益金+礦業(yè)權(quán)出讓收益率）為主的出讓收益征收方式。二是油氣資源上游領(lǐng)域的全面競(jìng)爭(zhēng)出讓格局已經(jīng)形成，實(shí)現(xiàn)了非常規(guī)油氣到油氣資源全領(lǐng)域的過(guò)渡?！蛾P(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》2020年5月1日實(shí)施以來(lái)，自然資源部出讓的82個(gè)油氣探礦權(quán)中，常規(guī)油氣占大部分（53個(gè)）。三是市場(chǎng)主體的認(rèn)識(shí)逐漸趨同，新的勘查開(kāi)采體系正在形成。在近3年自然資源部組織出讓的66個(gè)油氣探礦權(quán)中，“三桶半油”（中石油、中石化、中海油、延長(zhǎng)石油）成功競(jìng)得25個(gè)（占37.9%）。地方國(guó)企和民營(yíng)參與度也大幅提高，除延長(zhǎng)石油外，貴州頁(yè)巖氣公司、新疆能源、廣西柳州發(fā)電、云南能投、德令哈國(guó)有資產(chǎn)投資公司等地方國(guó)企競(jìng)得18個(gè)（占27.3%），新疆互盈、深圳質(zhì)躍、新疆元洲等民營(yíng)企業(yè)共競(jìng)得23個(gè)（占34.8%），以大型國(guó)有石油公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開(kāi)采體系正在逐步形成。
盡管如此，油氣礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)目前依然存在如何進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)競(jìng)價(jià)機(jī)制、克服單一“價(jià)高者得”模式等問(wèn)題。在土地掛牌出讓實(shí)踐中，北京市和杭州市的做法有效抑制了過(guò)高溢價(jià)，因此筆者建議，借鑒兩地土地招拍掛的做法，進(jìn)一步完善油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)價(jià)機(jī)制。
北京、杭州國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓競(jìng)價(jià)的做法和特點(diǎn)
北京和杭州國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓競(jìng)價(jià)規(guī)則的主要做法和經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。
一是競(jìng)價(jià)階段劃分，主要分為掛牌競(jìng)價(jià)和限時(shí)競(jìng)價(jià)兩個(gè)階段。掛牌報(bào)價(jià)結(jié)束后，北京進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)若達(dá)到中止價(jià)，且有多個(gè)競(jìng)買(mǎi)人報(bào)價(jià)達(dá)到中止價(jià)后，通過(guò)搖號(hào)確定競(jìng)得人；杭州則是進(jìn)入限時(shí)競(jìng)價(jià)，按照4分鐘一個(gè)周期進(jìn)行報(bào)價(jià)，最終按照價(jià)高者得確定競(jìng)得人。
二是中止價(jià)對(duì)競(jìng)價(jià)規(guī)則的影響。北京、杭州的掛牌競(jìng)價(jià)規(guī)則中均有中止價(jià)的要求，即未達(dá)到中止價(jià)為自由競(jìng)價(jià)，達(dá)到中止價(jià)后為其他規(guī)則。北京規(guī)則為現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)達(dá)到中止價(jià)后，若還有競(jìng)買(mǎi)人要求報(bào)價(jià)，則進(jìn)入“競(jìng)現(xiàn)房”環(huán)節(jié)，按照競(jìng)買(mǎi)人提交的現(xiàn)房銷售比例確定競(jìng)得人。2022年2月結(jié)束的北京首輪土地出讓中，18宗地塊一半設(shè)置了中止價(jià)、競(jìng)現(xiàn)房銷售環(huán)節(jié)?，F(xiàn)房銷售拉長(zhǎng)了項(xiàng)目的回款周期，對(duì)房企的資金情況、經(jīng)營(yíng)能力有所考驗(yàn)。杭州規(guī)則為掛牌競(jìng)價(jià)階段網(wǎng)上報(bào)價(jià)，一旦到達(dá)中止價(jià)，網(wǎng)上競(jìng)價(jià)（不論處于掛牌競(jìng)價(jià)或限時(shí)競(jìng)價(jià)階段）隨即中止，轉(zhuǎn)入約定時(shí)間地點(diǎn)的線下密封一次報(bào)價(jià)（報(bào)價(jià)的限制區(qū)間由出讓文件確定）。杭州土地掛牌競(jìng)價(jià)的規(guī)則的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)，是在掛牌競(jìng)價(jià)期內(nèi)（含限時(shí)競(jìng)價(jià)），一旦報(bào)價(jià)大于或等于中止價(jià)，則競(jìng)價(jià)立即中止，系統(tǒng)進(jìn)入詢問(wèn)期并轉(zhuǎn)入線下密封一次報(bào)價(jià)（時(shí)間另行通知），密封報(bào)價(jià)的報(bào)價(jià)區(qū)間由出讓文件規(guī)定，所有參加線下一次競(jìng)價(jià)的競(jìng)買(mǎi)人可以在報(bào)價(jià)區(qū)間內(nèi)任意出價(jià)，最終確定出價(jià)第二高者為競(jìng)得候選人。
在“房住不炒”的大背景下，多個(gè)城市在土地掛牌自由競(jìng)價(jià)環(huán)節(jié)后設(shè)置額外環(huán)節(jié)，并設(shè)置中止價(jià)。中止價(jià)對(duì)土地出讓成交價(jià)區(qū)間進(jìn)行了硬性規(guī)定，超出溢價(jià)區(qū)間的報(bào)價(jià)為無(wú)效報(bào)價(jià)。從出讓人角度來(lái)看，在網(wǎng)上競(jìng)價(jià)達(dá)到中止價(jià)前，實(shí)行自由競(jìng)價(jià)，充分保證了競(jìng)買(mǎi)人的競(jìng)爭(zhēng)意愿，也保障了資源所有者權(quán)益。從競(jìng)買(mǎi)人的角度來(lái)看，在競(jìng)價(jià)到達(dá)中止價(jià)后，北京和杭州采用“競(jìng)現(xiàn)房”“競(jìng)第二價(jià)”等方式調(diào)控競(jìng)價(jià)熱度。杭州確定線下一次報(bào)價(jià)的第二高價(jià)為競(jìng)得人，競(jìng)買(mǎi)人會(huì)傾向于保守報(bào)價(jià)，即在保證了中止價(jià)的前提下，能夠控制市場(chǎng)熱度，降低競(jìng)買(mǎi)人資金負(fù)擔(dān)。北京采用“競(jìng)現(xiàn)房”方式考驗(yàn)競(jìng)買(mǎi)人資金實(shí)力和回款周期等，提高了競(jìng)買(mǎi)人競(jìng)得門(mén)檻。
完善油氣礦業(yè)權(quán)掛牌出讓競(jìng)價(jià)規(guī)則的建議
為有效解決現(xiàn)有競(jìng)價(jià)規(guī)則存在的問(wèn)題，盡量克服招拍掛三種方式的各自弊端、發(fā)揮其長(zhǎng)處，形成既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、又能促進(jìn)油氣勘探開(kāi)發(fā)的競(jìng)價(jià)機(jī)制，筆者建議對(duì)現(xiàn)有競(jìng)價(jià)規(guī)則進(jìn)行優(yōu)化，建立明暗結(jié)合的競(jìng)價(jià)機(jī)制，分兩個(gè)階段報(bào)價(jià)，選擇報(bào)價(jià)第二高者為競(jìng)得人，從規(guī)則上克服現(xiàn)有競(jìng)價(jià)機(jī)制的缺點(diǎn)。
——掛牌競(jìng)價(jià)階段（明）。由出讓機(jī)關(guān)按要求在出讓前設(shè)立起始價(jià)和中止價(jià)（公開(kāi)），相關(guān)競(jìng)買(mǎi)人在高于起始價(jià)的基礎(chǔ)上加價(jià)，可以多次報(bào)價(jià)（所有報(bào)價(jià)對(duì)外公開(kāi)），一旦有人報(bào)價(jià)達(dá)到中止價(jià)，則其他人無(wú)法再報(bào)價(jià)（將在本階段到期后進(jìn)入密封報(bào)價(jià)階段）。如果這一階段結(jié)束時(shí)所有競(jìng)買(mǎi)人的最高報(bào)價(jià)達(dá)不到中止價(jià)，則該礦業(yè)權(quán)以最高價(jià)出讓（出讓工作提前結(jié)束），不再進(jìn)行密封一次報(bào)價(jià)。出讓機(jī)關(guān)按規(guī)則進(jìn)行公示后，以確定的成交價(jià)收取出讓收益、簽訂相關(guān)合同、辦理礦業(yè)權(quán)證。
——密封一次報(bào)價(jià)（暗）。只有在掛牌競(jìng)價(jià)階段競(jìng)買(mǎi)人的最高報(bào)價(jià)達(dá)到中止價(jià)時(shí)，才能進(jìn)入密封一次報(bào)價(jià)階段。參與密封報(bào)價(jià)的企業(yè)不論在上一階段報(bào)價(jià)是否達(dá)到中止價(jià)，均可以參加，競(jìng)買(mǎi)人根據(jù)自身情況（更重要的是體現(xiàn)技術(shù)價(jià)值）自行決定報(bào)價(jià)。但報(bào)價(jià)必須高于已確定的中止價(jià)才有效，且每個(gè)競(jìng)價(jià)人只有一次報(bào)價(jià)機(jī)會(huì)（密封報(bào)價(jià)，對(duì)外保密）。全部工作等密封一次報(bào)價(jià)結(jié)束后，公開(kāi)發(fā)布。
——確定礦業(yè)權(quán)競(jìng)得人。全部?jī)蓚€(gè)階段結(jié)束后，按報(bào)價(jià)高低排名，第二高者為礦業(yè)權(quán)競(jìng)得人。政府按相應(yīng)規(guī)則進(jìn)行公示，確定成交價(jià)、企業(yè)繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益、簽訂相關(guān)合同、辦理礦業(yè)權(quán)證。
——起始價(jià)、中止價(jià)設(shè)置建議。整個(gè)掛牌競(jìng)價(jià)的起始價(jià)仍按現(xiàn)有規(guī)則確定，中止價(jià)建議按照上一年度全國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)出讓的單位面積成交價(jià)（元/平方千米）乘擬出讓礦業(yè)權(quán)面積（平方千米）的方式確定。這樣在一定程度上既考慮了競(jìng)買(mǎi)人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，允許一定程度的溢價(jià)，限制了部分不理智溢價(jià)，又使不同競(jìng)買(mǎi)人都能發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，能尊重地質(zhì)工作規(guī)律。更重要的是，競(jìng)得人在拿到礦業(yè)權(quán)后，能夠盡量投入、開(kāi)展相應(yīng)的實(shí)物工作。（作者：自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心 王碩 丁鋒）
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在推行油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓方面，經(jīng)過(guò)不斷探索實(shí)踐，取得了較為明顯的成效。
一是我國(guó)油氣資源市場(chǎng)化配置體制機(jī)制基本建立，形成了以“出讓+登記”的合同管理方式和以“價(jià)+率”（探礦權(quán)出讓收益金+礦業(yè)權(quán)出讓收益率）為主的出讓收益征收方式。二是油氣資源上游領(lǐng)域的全面競(jìng)爭(zhēng)出讓格局已經(jīng)形成，實(shí)現(xiàn)了非常規(guī)油氣到油氣資源全領(lǐng)域的過(guò)渡?！蛾P(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》2020年5月1日實(shí)施以來(lái)，自然資源部出讓的82個(gè)油氣探礦權(quán)中，常規(guī)油氣占大部分（53個(gè)）。三是市場(chǎng)主體的認(rèn)識(shí)逐漸趨同，新的勘查開(kāi)采體系正在形成。在近3年自然資源部組織出讓的66個(gè)油氣探礦權(quán)中，“三桶半油”（中石油、中石化、中海油、延長(zhǎng)石油）成功競(jìng)得25個(gè)（占37.9%）。地方國(guó)企和民營(yíng)參與度也大幅提高，除延長(zhǎng)石油外，貴州頁(yè)巖氣公司、新疆能源、廣西柳州發(fā)電、云南能投、德令哈國(guó)有資產(chǎn)投資公司等地方國(guó)企競(jìng)得18個(gè)（占27.3%），新疆互盈、深圳質(zhì)躍、新疆元洲等民營(yíng)企業(yè)共競(jìng)得23個(gè)（占34.8%），以大型國(guó)有石油公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開(kāi)采體系正在逐步形成。
盡管如此，油氣礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)目前依然存在如何進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)競(jìng)價(jià)機(jī)制、克服單一“價(jià)高者得”模式等問(wèn)題。在土地掛牌出讓實(shí)踐中，北京市和杭州市的做法有效抑制了過(guò)高溢價(jià)，因此筆者建議，借鑒兩地土地招拍掛的做法，進(jìn)一步完善油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)價(jià)機(jī)制。
北京、杭州國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓競(jìng)價(jià)的做法和特點(diǎn)
北京和杭州國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓競(jìng)價(jià)規(guī)則的主要做法和經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。
一是競(jìng)價(jià)階段劃分，主要分為掛牌競(jìng)價(jià)和限時(shí)競(jìng)價(jià)兩個(gè)階段。掛牌報(bào)價(jià)結(jié)束后，北京進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)若達(dá)到中止價(jià)，且有多個(gè)競(jìng)買(mǎi)人報(bào)價(jià)達(dá)到中止價(jià)后，通過(guò)搖號(hào)確定競(jìng)得人；杭州則是進(jìn)入限時(shí)競(jìng)價(jià)，按照4分鐘一個(gè)周期進(jìn)行報(bào)價(jià)，最終按照價(jià)高者得確定競(jìng)得人。
二是中止價(jià)對(duì)競(jìng)價(jià)規(guī)則的影響。北京、杭州的掛牌競(jìng)價(jià)規(guī)則中均有中止價(jià)的要求，即未達(dá)到中止價(jià)為自由競(jìng)價(jià)，達(dá)到中止價(jià)后為其他規(guī)則。北京規(guī)則為現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)達(dá)到中止價(jià)后，若還有競(jìng)買(mǎi)人要求報(bào)價(jià)，則進(jìn)入“競(jìng)現(xiàn)房”環(huán)節(jié)，按照競(jìng)買(mǎi)人提交的現(xiàn)房銷售比例確定競(jìng)得人。2022年2月結(jié)束的北京首輪土地出讓中，18宗地塊一半設(shè)置了中止價(jià)、競(jìng)現(xiàn)房銷售環(huán)節(jié)?，F(xiàn)房銷售拉長(zhǎng)了項(xiàng)目的回款周期，對(duì)房企的資金情況、經(jīng)營(yíng)能力有所考驗(yàn)。杭州規(guī)則為掛牌競(jìng)價(jià)階段網(wǎng)上報(bào)價(jià)，一旦到達(dá)中止價(jià)，網(wǎng)上競(jìng)價(jià)（不論處于掛牌競(jìng)價(jià)或限時(shí)競(jìng)價(jià)階段）隨即中止，轉(zhuǎn)入約定時(shí)間地點(diǎn)的線下密封一次報(bào)價(jià)（報(bào)價(jià)的限制區(qū)間由出讓文件確定）。杭州土地掛牌競(jìng)價(jià)的規(guī)則的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)，是在掛牌競(jìng)價(jià)期內(nèi)（含限時(shí)競(jìng)價(jià)），一旦報(bào)價(jià)大于或等于中止價(jià)，則競(jìng)價(jià)立即中止，系統(tǒng)進(jìn)入詢問(wèn)期并轉(zhuǎn)入線下密封一次報(bào)價(jià)（時(shí)間另行通知），密封報(bào)價(jià)的報(bào)價(jià)區(qū)間由出讓文件規(guī)定，所有參加線下一次競(jìng)價(jià)的競(jìng)買(mǎi)人可以在報(bào)價(jià)區(qū)間內(nèi)任意出價(jià)，最終確定出價(jià)第二高者為競(jìng)得候選人。
在“房住不炒”的大背景下，多個(gè)城市在土地掛牌自由競(jìng)價(jià)環(huán)節(jié)后設(shè)置額外環(huán)節(jié)，并設(shè)置中止價(jià)。中止價(jià)對(duì)土地出讓成交價(jià)區(qū)間進(jìn)行了硬性規(guī)定，超出溢價(jià)區(qū)間的報(bào)價(jià)為無(wú)效報(bào)價(jià)。從出讓人角度來(lái)看，在網(wǎng)上競(jìng)價(jià)達(dá)到中止價(jià)前，實(shí)行自由競(jìng)價(jià)，充分保證了競(jìng)買(mǎi)人的競(jìng)爭(zhēng)意愿，也保障了資源所有者權(quán)益。從競(jìng)買(mǎi)人的角度來(lái)看，在競(jìng)價(jià)到達(dá)中止價(jià)后，北京和杭州采用“競(jìng)現(xiàn)房”“競(jìng)第二價(jià)”等方式調(diào)控競(jìng)價(jià)熱度。杭州確定線下一次報(bào)價(jià)的第二高價(jià)為競(jìng)得人，競(jìng)買(mǎi)人會(huì)傾向于保守報(bào)價(jià)，即在保證了中止價(jià)的前提下，能夠控制市場(chǎng)熱度，降低競(jìng)買(mǎi)人資金負(fù)擔(dān)。北京采用“競(jìng)現(xiàn)房”方式考驗(yàn)競(jìng)買(mǎi)人資金實(shí)力和回款周期等，提高了競(jìng)買(mǎi)人競(jìng)得門(mén)檻。
完善油氣礦業(yè)權(quán)掛牌出讓競(jìng)價(jià)規(guī)則的建議
為有效解決現(xiàn)有競(jìng)價(jià)規(guī)則存在的問(wèn)題，盡量克服招拍掛三種方式的各自弊端、發(fā)揮其長(zhǎng)處，形成既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、又能促進(jìn)油氣勘探開(kāi)發(fā)的競(jìng)價(jià)機(jī)制，筆者建議對(duì)現(xiàn)有競(jìng)價(jià)規(guī)則進(jìn)行優(yōu)化，建立明暗結(jié)合的競(jìng)價(jià)機(jī)制，分兩個(gè)階段報(bào)價(jià)，選擇報(bào)價(jià)第二高者為競(jìng)得人，從規(guī)則上克服現(xiàn)有競(jìng)價(jià)機(jī)制的缺點(diǎn)。
——掛牌競(jìng)價(jià)階段（明）。由出讓機(jī)關(guān)按要求在出讓前設(shè)立起始價(jià)和中止價(jià)（公開(kāi)），相關(guān)競(jìng)買(mǎi)人在高于起始價(jià)的基礎(chǔ)上加價(jià)，可以多次報(bào)價(jià)（所有報(bào)價(jià)對(duì)外公開(kāi)），一旦有人報(bào)價(jià)達(dá)到中止價(jià)，則其他人無(wú)法再報(bào)價(jià)（將在本階段到期后進(jìn)入密封報(bào)價(jià)階段）。如果這一階段結(jié)束時(shí)所有競(jìng)買(mǎi)人的最高報(bào)價(jià)達(dá)不到中止價(jià)，則該礦業(yè)權(quán)以最高價(jià)出讓（出讓工作提前結(jié)束），不再進(jìn)行密封一次報(bào)價(jià)。出讓機(jī)關(guān)按規(guī)則進(jìn)行公示后，以確定的成交價(jià)收取出讓收益、簽訂相關(guān)合同、辦理礦業(yè)權(quán)證。
——密封一次報(bào)價(jià)（暗）。只有在掛牌競(jìng)價(jià)階段競(jìng)買(mǎi)人的最高報(bào)價(jià)達(dá)到中止價(jià)時(shí)，才能進(jìn)入密封一次報(bào)價(jià)階段。參與密封報(bào)價(jià)的企業(yè)不論在上一階段報(bào)價(jià)是否達(dá)到中止價(jià)，均可以參加，競(jìng)買(mǎi)人根據(jù)自身情況（更重要的是體現(xiàn)技術(shù)價(jià)值）自行決定報(bào)價(jià)。但報(bào)價(jià)必須高于已確定的中止價(jià)才有效，且每個(gè)競(jìng)價(jià)人只有一次報(bào)價(jià)機(jī)會(huì)（密封報(bào)價(jià)，對(duì)外保密）。全部工作等密封一次報(bào)價(jià)結(jié)束后，公開(kāi)發(fā)布。
——確定礦業(yè)權(quán)競(jìng)得人。全部?jī)蓚€(gè)階段結(jié)束后，按報(bào)價(jià)高低排名，第二高者為礦業(yè)權(quán)競(jìng)得人。政府按相應(yīng)規(guī)則進(jìn)行公示，確定成交價(jià)、企業(yè)繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益、簽訂相關(guān)合同、辦理礦業(yè)權(quán)證。
——起始價(jià)、中止價(jià)設(shè)置建議。整個(gè)掛牌競(jìng)價(jià)的起始價(jià)仍按現(xiàn)有規(guī)則確定，中止價(jià)建議按照上一年度全國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)出讓的單位面積成交價(jià)（元/平方千米）乘擬出讓礦業(yè)權(quán)面積（平方千米）的方式確定。這樣在一定程度上既考慮了競(jìng)買(mǎi)人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，允許一定程度的溢價(jià)，限制了部分不理智溢價(jià)，又使不同競(jìng)買(mǎi)人都能發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，能尊重地質(zhì)工作規(guī)律。更重要的是，競(jìng)得人在拿到礦業(yè)權(quán)后，能夠盡量投入、開(kāi)展相應(yīng)的實(shí)物工作。（作者：自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心 王碩 丁鋒）